我国砂石资源总量丰富，分布区域广泛，矿山数量众多，是我国开采总量最大的矿产资源。但多年来，砂石资源开发利用总体存在点多面广、布局多小散、开发利用水平不高等问题，砂石资源低水平开发利用带来沉重的资源和生态环境压力。系统分析砂石资源开发利用状况，提出调整砂石资源开发结构、转变砂石资源开发利用方式，加强和完善砂石资源管理的措施，对于新形势下矿产资源开发领域生态文明建设具有重要的现实意义。
1 砂石资源开发利用水平低，市场供需偏紧
砂石矿产是新型工业化城镇化建设最基础的原材料资源，砂石资源开发利用关系到国家基础设施建设，对于保障经济社会持续快速发展具有的作用。从资源管理的角度，砂石资源是可用作建筑材料的砂石粘土类矿产的总称，包括建筑石料用灰岩、建筑用砂、建筑用花岗岩、砖瓦用粘土、砖瓦用砂等20多种矿产。
1.1 开发利用以小型矿山为主，规模化集约化程度低
根据国土资源部登记数据统计，截止2013年底，全国砂石土矿山大数6万个，占全国矿山总数的6成。参照《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发[2004]208号）规模划分的标准，其中，大、中、小型（含小矿）分别占2%、4%和94%，我国砂石矿山明显以小型和小矿为主。从统计数据和调查情况分析，各省（区、市）砂石资源开发利用分规模化水平差异明显，东中部地区砂石矿山总数虽然相对较少，但评价生产规模较高，砂石资源生产消费数量超过西部。统计显示，全国砂石矿山平均生产规模约6万吨/年。分省来看，浙江、广东、安徽、江苏等东部地区单矿山平均生产规模较大，浙江达54万吨/年；四川、山西、甘肃、云南等西部地区平均生产规模较小，均在3万吨/年以下，最低的省份平均生产规模只有1万吨/年。砂石资源开发利用平均规模水平，与当地经济社会发展水平及发展阶段直接相关。
1.2 市场需求旺盛，总体产能偏紧
2012年度，全国砂石土矿山设计生产规模总量约54亿吨/年，实际生产规模总量约41亿吨/年，年度砂石土消费总量约75亿吨，总体看，砂石土资源市场需求旺盛、产能偏紧，各地实际生产规模总量普遍小于砂石土消费总量。除统计因素外，经调研分析，砂石土消费总量大于砂石土矿实际生产规模总量的主要原因有三类：一是各地无证开采砂石土的现象普遍存在，主要分两类，一类是工程建设项目就地开采砂石土，另一类是出于营利目的无证开采砂石土；二是部分非砂石土矿山（主要是露天金属矿山）剥离的废石大量入市销售；三是大量河砂海沙开采进入市场，但没有纳入国土资源主管部门的统计。从砂石土矿产的运输半径也能反映供求关系。抽样调查和专家咨询数据表明，全国砂石土平均运输半径约24千米，各省砂石土矿平均运输半径集中在15至50千米之间。其中,北京、黑龙江、宁夏、河北等
省运输半径较大，分别为90、80、50.7和50.6千米，湖北、陕西、贵州等省运输半径较小，分别为5.4、7.2和10千米（各省具体情况如图3所示）。砂石资源供求关系紧张直接导致2013年多个县市砂石矿出让金单价超过60元/吨，还有的地方出现企业申请低品位小型铁矿实际开采和销售的石料资源的现象。这种情况说明，当前砂石土资源市场需求旺盛、在一些地方可谓供不应求。
砂石骨料开采现场
砂石骨料开采现场
2 管理服务意识增强，但制度性障碍有待改进
照矿产资源法规定，砂石资源管理的政策法规由地方人大制定。在资源管理上，大多数省以县级管理为主。在多年的管理实践中，各地管理制度不断健全完善，管理服务意识得到加强。
2.1 砂石资源管理形成健全的制度体系
按近年来，为规范砂石土矿的准入、出让、审批和监管管理，各地出台了一系列法规、规章和规范性文件。浙江省相继出台了关于砂石土矿开采准入、出让、部门协调、审批登记、价款使用和环境保护等方面的一系列文件，形成相对完善的制度体系。吉林、黑龙江、江苏、江西、广东、海南、重庆、陕西等省（市）专门出台了加强砂石土矿开采管理方面的法规或规范性文件。安徽、福建、湖北等省专门出台了砂石土开采准入方面的规范性文件。如浙江省要求新建和改扩建砂石土矿山生产规模一般不低于20万吨/年；吉林省要求砖瓦粘土矿生产规模不低于6万吨/年，建筑用砂生产规模不低于3万立方米/年；内蒙古呼伦贝尔市要求建筑石料矿的生产规模不低于2万立方米。规模化集约化要求的提高，为现代化大型砂石矿山的发展创造了良好的政策和市场环境。
各省（区、市）砂石土单矿山实际平均生产规模
图1 各省（区、市）砂石土单矿山实际平均生产规模（单位：万吨）
各省（区、市）矿产品消费总量和实际生产规模总量
图2 各省（区、市）矿产品消费总量和实际生产规模总量（单位：亿吨）
图3 各省（区、市）砂石土平均运输半径（单位：千米）
2.2 砂石资源管理存在不适应形势发展的桎梏
一是参照重要矿种审批要求管理砂石土矿，审批程序繁琐、前置条件多、报件材料多、资料准备和审批周期长（尤其是土地复垦和矿山环境保护与恢复治理等方案内容重复），但事中事后监管相对薄弱；二是相关报告编制，价款、保证金、矿产资源补偿费、采矿权使用费等相关税费，矿山成本高、负担重；三是工程建设用砂石土资源具有较大不可预测性，且工期较短，按正常审批程序难以及时发证，容易造成无证开采的现象。四是相关管理衔接不畅，主要问题包括：采矿权出让后，由于环评、安评等未通过或无用地指标、征地补偿协议难以达成，采矿权人无法登记或进场；国土资源、安监、环保、公安、工商、水利、林业等相关部门砂石土矿准入条件不一致，相关规划也往往缺乏有效衔接；大多数省份存在水利、国土资源部门的职责分工不清、对河道采砂多头管理的问题。
2.3 砂石资源管理出现以服务为导向的创新性做法
各地在不断加强和规范砂石土矿管理的过程中，增强对矿山企业的服务意识，持续创新砂石资源管理，探索了一些各具特色的做法，有力的支持了地方经济社会发展。比如浙江省国土资源厅2010年来连续出台政策，实行“净采矿权”出让[1]，要求采矿权在出让前即将相关政策处理到位，使竞得人不再受土地、地面附着物及相关固定资产等权益制约，在竞得采矿权完成采矿登记后即可进场开展矿山建设和开采，有效维护了采矿权人和矿区群众合法权益。又如湖南省湘西自治州将储量报告、开发利用方案、环境影响评价、土地复垦和矿山环境恢复治理方案等要件整合为一个报告，由州、县（市）政府组织相关部门集中会审，对存在的问题一次性告知，简化了审批要件和程序，提高了审批效率。
3 结论及建议
针对砂石土矿点多面广、对地表生态环境和景观影响较大的特点，进一步规范砂石土矿产管理，优化开发布局，推动资源有序开发和合理利用，对保障国家基础设施建设和新型城镇化建设，促进地方经济社会发展和生态文明建设，建设美丽中国具有重要意义。针对砂石资源开发利用及管理中存在的问题，结合各地创新性典型经验，从优化布局、规范出让、高效审批、严格准入和加强监管等方面提出如下对策建议。
3.1 提高最低开采规模标准，提供砂石资源开发利用技术准入门槛
当前，多数地区未对砂石类矿种开发利用提出最低开采规模和相关开发利用技术方面的准入条件，而部分地方砂石矿种平均开采规模明显偏低。建议制定指导性意见或通过编制第三轮矿产资源总体规划，鼓励各地区根据当地的实际情况，合理设置砂石矿山开采总量、最低开采规模、开采技术、安全生产和环境保护等准入条件[2]，确保砂石资源有序开发、合理开发。
3.2 差别化实施退出政策，提高开发利用规模化集约化水平
针对小型（含小矿）砂石矿山占砂石矿山总数超过94%，且开发利用水平偏低的状况，对规模小于1万吨的小型矿山，到期关闭或通过技改或整合等方式提升规模。对于新设砂石土类采矿权，采取新增矿业权与整合减少矿业权的联动机制，控制并减少小型矿数量，通过市场和行政手段并举的方式积极提高平均产能规模。
3.3 进一步规范和完善砂石土采矿权出让制度
一是规范细化普通营利性砂石土采矿权和因工程建设需要的非营利性砂石土采矿权的差别化出让制度，将砂石资源的配置方式管辖权限下放到基层管理部门。二是在采矿权出让前即处理好土地征（占）用、地面附着物赔偿等相关问题，在出让时将有关处理情况和责任主体告知竞争者，并将有关费用纳入采矿权出让底价，确保出让一次到位，使采矿权人在完成出让后可顺利进场，更好的维护采矿权人合法权益。
3.4 进一步简化砂石土矿审批要件和审批程序，提高审批效率
建议按照简政放权的总体思路，简化砂石土采矿权登记相关审批要件。土地复垦和矿山地质环境保护与恢复治理两个方案，对于砂石土矿山来说内容重复较多，编制两个方案且由国土资源系统的两个部门审批，增加了登记成本，降低了审批效率，影响了国土资源部门形象，建议合并为一个方案或直接与开发利用方案合并。
3.5 建立与相关部门的沟通协调和联动机制
国土资源主管部门主动建立与公安、安监、水利、环保、工商、林业等相关部门的沟通协调和联动机制，加强各部门相关规划和准入条件的衔接，避免矛盾冲突，在砂石土矿业权设置方案编制、采矿权选址、出让和审批等环节充分征求上述相关部门意见，在相关部门均无意见的情况下再进入下一环节，把矛盾和问题解决在事前。同时，在通过设计，进一步加大砂石资源开发收益向基层的倾斜，充分调动县乡政府加强砂石资源管理和维护开发利用秩序的积极性。
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